פסק-דין בתיק בג"ץ 1135/04

השופטת א' פרוקצ'יה:

הרקע

1.        כביש "חוצה ישראל" נבנה לאורכה של הארץ, קטעים קטעים. בקטע הכביש באיזור רמות מנשה, בין נחל עירון לנחל יקנעם (להלן - "קטע 18" בכביש מס' 6), מתבצעות עבודות בידי משיבה 4, חב' כביש חוצה ישראל בע"מ.

עיקרי העתירה

2.        איזור רמות מנשה הוא איזור טבע מרהיב, משופע ביער, חורש, נחלים, חלקות חקלאיות ונוף פתוח. הוא עשיר בערכי טבע ונוף, ואתרים בעלי ערך היסטורי. העותרים, ארגונים שתכליתם שימור והגנה על ערכי טבע ונוף, מבקשים לעצור את העבודות בקטע 18 של הכביש, להתלות את התכנון הקיים לקטע זה של הכביש, ולאפשר להם להציג עתה הצעות תכנון משלהם לתוואי קטע זה של הכביש ולאופן סלילתו, אשר ימזערו, לטענתם, באופן ניכר את הנזק הסביבתי הצפוי מסלילת הכביש על פי התכנון המאושר. עיקרה של הצעת התכנון שהעלו קשורה במינהרת תעבורה, המצריכה שינוי תוואי קטע הכביש על פי התכנית, וסלילתו באורח תת-קרקעי כדי להקטין את הפגיעה הנופית, האקולוגית והסביבתית הצפויה מהכביש. לטענת העותרים, הצעתם הינה כלכלית וזולה יותר מסלילת הכביש כמתוכנן על פני השטח; ראוי לדבריהם כי הליכי ביצוע הכביש יעוכבו בקטע האמור כדי לאפשר בדיקה לעומק של האופציה התכנונית האמורה שלא עמדה לנגד עיניה של רשות התכנון בעת שקבלה את החלטותיה. לאור זאת, נתבקשנו להורות ל"צוות המלווה" את מערך ביצוע סלילת הכביש, כי יימנע ממתן אישור לביצוע עבודות בקטע 18 של הכביש עד לבדיקת האופציה של מינהור חלקי של קטע זה באיזור המקשר בין כבישים 65 ו-70. כן נתבקשנו להורות כי בכפוף לתוצאות בדיקה כאמור, ישקול הצוות המלווה האם לפנות למועצה הארצית לתכנון ובניה לצורך תיקון או שינוי תוואי קטע 18 בהתאם לסמכות הנתונה לו על פי התכנית תמ"א 31/א/18; עוד נתבקש סעד כנגד המשרד לאיכות הסביבה, לחייבו להורות על הגשת תסקיר מתוקן של השפעה על הסביבה לצורך השלמת בדיקת אפשרויות מינהור קטעים מכביש 18.

עמדת המשיבים

3.        עמדת המשיבים הינה כי יש לדחות את העתירה על הסף, וגם לגופה. על הסף - על שום השיהוי הרב בפניית העותרים לראשונה, קרוב לארבע שנים לאחר אישור תכנית המיתאר הארצית ברמה מפורטת לקטע 18 במסגרת תמא 31/א/18. כן נטען כי העותרים מעולם לא פנו למוסד התכנון המוסמך בדרישה כי ישקול שינוי תוואי הכביש על פי התכנית, אלא פנו לראשונה לבית משפט זה בלא שמיצו לראשונה את ההליכים הנדרשים בתחום התכנון. לגופם של דברים, נאמר על ידי המשיבים כי גופי התכנון שקלו בכובד ראש את השיקולים הסביבתיים הכרוכים בתכנון תוואי הכביש ואופן סלילתו, ואיזנו בין ההיבטים הרלבנטיים השונים שהביאו לגיבוש התכנית ולאישורה, ואין הצדקה לפתוח עתה את הליך התכנון מחדש ולהשעות עקב כך את ביצוע העבודות בכביש.

4.        עובר לדיון בעתירה ביום 23.9.04, הודיעה בא כוח המדינה כי ביום 20.6.04 הוצגה שאילתא בפני המועצה הארצית לתכנון ובנייה שעניינה בקשה לקיים בחינה מחודשת של חלופות סלילה בקטע 18 של הכביש לאור הרגישות הציבורית הרבה, לאור אי בחינת חלופת מינהור לכל האורך ברמת מנשה או בחלקים ניכרים מהתוואי, לאור חוות דעת חדשה בנושא מינהור, ולאור נכונות רבה יותר למינהור במע"ץ וברכבת. נוכח הדיון הצפוי בשאילתא זו, נדחה מועד שמיעת העתירה עד לגיבוש החלטת המועצה הארצית. ביום 12.10.04 החליטה המועצה הארצית ברוב דעות לדחות את השאילתא, ולא לפתוח בשלב זה בהליך תכנוני חדש לצורך תיקון התכנית המאושרת, המתחייב מהצעת העותרים לשינוי תוואי קטע 18 של הכביש ומינהורו.

הכרעה

5.        קראנו ושמענו את טיעוני הצדדים לפרטיהם, ובאנו לכלל דעה כי דין העתירה להידחות. איזור רמות מנשה, בו עומד להיסלל קטע 18 של הכביש, הוא, אכן, איזור נוף עשיר ויפה במיוחד. הוא משתרע בין נחל עירון במזרח ונחל יקנעם במערב, ובין הכרמל בצפון ובקעת הנדיב בדרום. זורמים בו נחלים ומעיינות לרוב. נטען, כי התוואי המתוכנן של הכביש החוצה נחלים ויובלי מים, עלול להשפיע על אופייה של הסביבה, שהיא בעלת ערך שימור רב ולפגוע בייחוד הנופי של חבל ארץ זה, כאיזור נוף רציף שאינו מופר על ידי תשתיות, דרכים ומיבנים. נטען, כי קיומו של כביש מהיר באיזור זה עלול להשפיע לרעה גם על האקולוגיה של האיזור, וכן על בעלי החיים והצמחייה המייחדים אותו.

6.        מנגד, סלילת קטע 18 של כביש חוצה ישראל משתלבת בתכנון רשת דרכים ארצית שתכליתה לענות באופן מהותי על צרכי התחבורה במדינה ולייעל את דרכי הגישה לאיזורים השונים של הארץ. בתכנית המיתאר הארצית תמא/3 לכביש חוצה ישראל הוגדרו, בין היתר, אמות המידה לסלילת "דרך נופית" המתאפיינת ברגישות נופית. בין אמות מידה אלה כלולה התחייבות גורמי התכנון לשמור על ערכי טבע ונוף ולטפחם, ולהתחשב במפגעים נופיים העלולים להיגרם לאורך תוואי הדרך כתוצאה מעבודות הסלילה (סעיף 11). על פי תמ"א 31/א/18, המתייחסת במיוחד לקטע 18 של הכביש, הוקם צוות מלווה שחבר בו נציג ארגוני שמירת הטבע, אשר תפקידו לפקח, בין היתר, על כך שהעבודות תבוצענה תוך פגיעה מיזערית ככל האפשר בערכי נוף, ותוך התייחסות למפגעי רעש וזיהום אויר מן הכביש (סעיף 20).  במסמכי הביצוע של העבודות כלולים תסקירי השפעה על הסביבה וכן הוראות למניעת מפגעים סביבתיים (סעיפים 9(ז) ו- 20 לתכנית).

אבני נגף בעתירה

7.        העתירה לוקה, על פניה, בשני ליקויים מהותיים. האחד - היא הוגשה תוך שיהוי ניכר, כארבע שנים לאחר אישורה הסופי של תכנית המיתאר המפורטת לקטע 18 של הכביש. השני - היא הוגשה לבית משפט זה, בלא שהעותרים מיצו קודם לכן את הליכי התכנון הפתוחים בפניהם על פי החוק, כפי שעליהם לעשות בטרם הגשת עתירה. הליקויים האמורים גוזרים את דינה של העתירה לדחייה. אולם גם לגופם של דברים איננו רואים להתערב בקביעת המועצה הארצית שלא להיענות לבקשה במסגרת השאילתא שהופנתה אליה, לפתוח את התכנית המאושרת לבחינה מחודשת לצורך בדיקת אפשרויות מינהור בקטע 18.

השיהוי

8.        יש להתייחס ליסודות הסובייקטיבי והאובייקטיבי שבשיהוי, ובצידם, לבחון האם צפויה פגיעה בשלטון החוק ובאינטרס ציבורי כללי באם טענת השיהוי תתקבל. היחס בין שלושת יסודות אלה נשקל כחלק ממערכת איזונים, הנגזרת מנסיבות המקרה, ובמסגרתה נבחנת התנהגותו של העותר, מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של הרשות הציבורית או של צדדים שלישיים עקב מעבר הזמן, וכנגד אלה - עוצמת החשש מפני פגיעה באינטרס ציבורי חשוב אחר באם טענת השיהוי תתקבל והעתירה תידחה (עע"ם 7142/01 ועדה מקומית לתכנון ובנייה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פד"י נו(3) 673, 678; ע"א 6805/99 תלמוד תורה וישיבת עץ חיים נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה, פד"י נז(5) 433, 448-9; ע"א 8116/99 אדם טבע ודין נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה שומרון, פד"י נה(5) 196, 208).

           בחינת נסיבותיו של הענין שלפנינו, על פי אמות המידה הנזכרות לעיל, מביאה למסקנה כי באיזון שיקולים כולל, יש בזמן הרב שחלף מאז אושרה סופית התכנית לסלילת קטע 18 ועד ליוזמת העותרות בהגשת עתירה זו כדי להכשיל את העתירה, ולו מחמת שיהוי.

           תכנונו של כביש חוצה ישראל, וקטע 18 בכללו, נתון בידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה. תכנונו המיתארי של קטע 18 הוחל במסגרת תיקון מס' 4 לתמ"א 3, אשר אושר בידי הממשלה בתאריך 2.3.89. פעם נוספת נדרשו מוסדות התכנון לנושא זה בגידרו של תיקון 24 לתמא/3, אשר אושר בידי הממשלה ביום 9.6.96. במסגרת תיקון זה נקבע התוואי המיתארי של קטע הכביש. לצורך כך נבחנו חלופות שונות לתוואי קטע 18. במהלך הליך זה, פנתה המועצה הארצית בבקשה לקבל הערות מהועדות המחוזיות הנוגעות בדבר, ופרסמה לתגובת הציבור שתי חלופות תוואי אפשריות. בסופו של הליך זה, החליטה המועצה הארצית להמליץ לממשלה על שינוי החלק הדרומי של תוואי קטע 18, כפי שאושר בזמנו בתיקון 4 המקורי, והמלצתה נתקבלה. כן החליט מוסד התכנון כי תכנונו המפורט של קטע 18 ייעשה במסגרת תכנית מיוחדת בעלת אופי מפורט, ולצורך כך יוכן תסקיר השפעה על הסביבה. עוד נקבע כי יוקם צוות מלווה אשר יפקח על דרכי הביצוע של עבודות הכביש, ובמיוחד על הגבלת הפגיעה בערכי נוף וסביבה אגב ביצוע העבודות. בהמשך לכך, פרסמה המועצה הארצית את תכנית המיתאר המפורטת לקטע 18 - היא תמ"א 31/א/18, ואיפשרה לכל בעל ענין הרואה עצמו נפגע להגיש את הערותיו. במסגרת ההליך, נערכו תסקירי השפעה על הסביבה, וכן הוגשה חוות דעת המשרד לאיכות הסביבה. השגות שהוגשו לתכנית נבחנו בידי אנשי מקצוע. הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים דנה בתכנון המפורט של קטע 18 ואישרה את התוואי המוצע. ביום 27.4.99 החליטה המועצה הארצית להמליץ לממשלה על חלופת התוואי המערבית, תוך התניית אישור התכנית במינהור איזור גבעת נילי ובחינת דרכים להקטנת מפגעים באיזור נחלים-עין-תות. השרה לאיכות הסביבה אותה עת התנגדה לסלילת קטע 18 מעיקרו, עקב פגיעתו החמורה, לטענתה, בערכי הנוף באיזור. בתאריך 20.8.2000 החליטה מליאת הממשלה לאשר את התכנית כפי שהומלצה על ידי המועצה הארצית, חרף הסתייגות השרה לאיכות הסביבה. בכך תם הליך התכנון המפורט של קטע 18.

           הצוות המלווה החל בעבודתו ממחצית שנת 2001. מוגשים לו מעת לעת תסקירי השפעה על הסביבה, הנערכים בהנחיית המשרד לאיכות הסביבה. בתוך כך, נדרשה בחינת חלופות מינהור באיזור ונקיטת אמצעים לצמצום הפגיעה הנופית. ביולי 2003 פנו העותרים אל הצוות המלווה כדי שישקול אפשרות לבצע את סלילת קטע 18 בדרך של הקמת מינהרת תעבורה תוך שינוי תוואי הכביש שאושר שנים קודם לכן. הם הסתמכו לצורך כך על חוות דעת ד"ר פולישוק, אשר המליץ על מינהור כאמור, תוך הסטת תוואי הכביש לתוואי חדש, הממוקם מספר קילומטרים לכיוון מערב. הצוות המלווה הודיע בתגובה לפנייה זו כי אין הוא מוסמך להידרש להצעה הכורכת שינוי תוואי, בהיותה חורגת באופן ברור מהתכנית שאושרה. סמכותו היא לפקח על ביצוע עבודות במסגרת התכנית המאושרת בלבד ולא מעבר לכך, ולכן לא נדרש לפניית העותרים. העותרים לא פנו למועצה הארצית בבקשה ליזום תיקון לתכנית המתאר המאושרת, אלא פנו ביום 4.2.04 בעתירה לבית משפט זה, כדי שיורה לצוות המלווה, לרשויות המדינה, ולחברת כביש חוצה ישראל לעכב את המשך ביצוע העבודות בקטע 18, על מנת לבחון חלופות למינהור קטעים מסוימים בכביש, אגב שינוי התוואי המתוכנן שלו.

9.        פניית העותרים לבית משפט זה כארבע שנים לאחר שהתכנית הארצית המפורטת לסלילת קטע 18 אושרה בידי הגורמים המוסמכים, לוקה בשיהוי כבד, סובייקטיבי ואובייקטיבי כאחד, ולשיהוי זה אין הצדקה והסבר מניח את הדעת. אין לו הצדקה, בראש וראשונה, מבחינת העותרים עצמם. העותרים לוקחים חלק באמצעות נציגיהם בהליכי התכנון במוסדות התכנון, ומשכך, הם היו שותפים לכל מהלכי התכנון של  כביש מס' 6 וקטע 18 בכללו. באמצעות נציגיהם, הם לקחו חלק בדיונים, והיו מודעים לכל פרטי התכנון. לא היתה מניעה כי הם יעלו את הצעותיהם לחלופות שונות במועדים בהם עמדו התכניות לבירור, הערכה, ואישור. חרף זאת, יוזמתם לבחון חלופות מינהור לקטע 18 באה בשעה מאוחרת ביותר, מקום שמלוא הנתונים ופוטנציאל הבדיקה של חלופות אפשריות אחרות היו זמינים בפניהם כל העת. מן הבחינה האובייקטיבית, היענות לעתירה בשלב כה מאוחר, מסב נזק גדול ביותר לרשויות הציבוריות ולצדדים שלישיים, אשר בינתיים נערכו כדין לביצוע העבודות בלוח זמנים מתוחם מראש, על סמך תכניות ארציות מאושרות מזה שנים. הפגיעה באינטרס הציבורי בהפסקת עבודות הכביש ובהתליית ההיערכות שנעשתה לצורך ביצוען אינה צריכה הדגשה. גורמי הזמן והמועדים בהליכי תכנון ובביצוע תכניות מאושרות הם מהותיים ומרכזיים מאין כמותם. במיוחד כך הדבר בתכניות פיתוח בהיקף ארצי כולל, אשר ביצוען מחייב ריכוז משאבי אנוש וממון בהיקפים ניכרים ביותר ופרישה רחבת היקף של מערך ביצועי מורכב המחייב השקעה ניכרת. לעצירתם של תהליכים אלה, המצויים בשלב ביצוע מתקדם, עלות גבוהה ביותר מבחינת האינטרס הציבורי, ויש הצדקה לעכבם רק מקום שאינטרס ציבורי רב משקל אחר גובר ומכריע את הכף. ההשקעה ארוכת הטווח בתכנון קטע 18 עד לאישורו הינה בעלת משמעות רבה מבחינת האינטרס הציבורי. לאחר גמר התכנון הופעלו מערכות הביצוע ליישום התכנית; הושקעו כספים רבים בתשתיות, נערכו הסכמים עם גופי ביצוע ונתגבשו תכניות עבודה והוחל בעבודות הכביש. עצירתו של התהליך בשלב זה כרוכה בפגיעה גדולה במערך הביצוע של עבודות הכביש; היא כרוכה בעיכוב נוסף של סלילת קטע כביש שחשיבותו גדולה כעורק תחבורה המקשר איזור זה של הארץ עם איזורי הארץ האחרים ובכללם מרכז הארץ; ומעבר לכל אלה: הנזק בהיענות לעתירה אינו מתמצה בהתליית התכנון והביצוע של קטע 18 בלבד. הוא עלול לפגוע בערכי היציבות והתקינות של הליך התכנון על פי חוק, וליצור אי וודאות לגבי סופיותם של הליכי תכנון מאושרים כחוק גם שנים רבות לאחר סיומם. ככלל, פתיחתו מחדש של הליך תכנון מאושר, חרף שיהוי ניכר, במיוחד כאשר כבר הוחל בביצועו, היא בלתי רצויה, ועלולה להסב נזק רציני לאינטרס הציבור, אלא אם כן ניצב כנגדו שיקול ציבורי נוגד הגובר נוכח משקלו וחשיבותו המיוחדים (השווה 5311/99 קיבוץ רגבים נ' מועצה ארצית לתכנון ולבנייה; בג"צ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פד"י לח(4) 617, 622-3).